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《瞭望》新聞週刊:成渝牽手需邁三道坎
2020年09月27日 08:29 來源: 《瞭望》

  《瞭望》新聞週刊記者 李勇 惠小勇 趙宇飛 江毅

  橫向對比粵港澳大灣區的珠三角9市,除深圳、廣州2個2萬億級巨頭外,佛山和東莞也達到萬億左右,而成渝地區除“兩核”之外,尚無一座城市GDP超過3000億元

  發展規劃實施或合作協議執行沒有明確責任主體,沒有統籌管理機構,缺乏必要的考核、監督與激勵機制,十餘年間從未對規劃實施和協議執行進行評估,更無違反規定問責追責,結果是協議落實不理想、規劃藍圖難實現

  可在成渝中間地帶打造成渝一體化國家級經濟示範區,加速推進在經濟區和行政區適度分離、土地管理制度改革、新一輪全面創新改革試驗等方面取得突破

  7月22日,行駛中的成渝高鐵列車。《瞭望》新聞週刊 劉坤攝

  告別“瑜亮之爭”、相向發展步伐提速……成渝地區雙城經濟圈建設在今年邁出了實質性的一步。但致力於打造中國經濟第四極,承擔起完善中國東南西北四大發展動力源佈局、拓展中國戰略迴旋空間重擔國家使命的成渝地區,依然任重而道遠。

  《瞭望》新聞週刊記者在重慶、四川多地調研發現,成渝地區在經濟總量、基礎設施、產業競爭力,以及人才、資本等要素等方面,與長三角、粵港澳、京津冀三大經濟圈仍存在明顯差距,成渝兩市仍須做大做強“兩核”,成渝之外的城市羣同樣需要加速發展。

  基層幹部和專家學者建議,作為後發展地區,成渝地區雙城經濟圈“要收非常之效,須下非常之功”,僅靠市場力量難以短時間完成追趕,需要更強有力的國家政策推動。在交通基礎設施、重大產業佈局、跨區域統籌等方面補齊制約區域發展的最大短板,同時地方層面需要以更高的政治站位推動改革,從而形成“中央賦能、地方突破”的生動局面,推動要素合理流動和高效聚集,全力將成渝地區建設成為中國經濟第四增長極。

  非常之功成非常之局

  從經濟體量來看,目前長三角、粵港澳大灣區和京津冀三大增長極在我國經濟總量中的佔比分別為23.49%、12.2%和8.08%,而成渝地區雙城經濟圈佔比僅有6.9%。

  “要建設好成渝地區雙城經濟圈,只靠市場力量推動還不夠,要下非常之功,需要更強有力的政策支持。”中國宏觀經濟研究院院長王昌林説。

  上世紀“三線建設”時期,一系列國家級戰略項目在成渝地區佈局,在鞏固國家戰略安全的同時,也奠定了成渝地區的現代工業基礎。近年來,缺乏國家級戰略項目帶動,一直是成渝地區產業跨越式發展的短板。川渝兩地之間的一些市州,缺乏“央字頭”的大企業引領帶動。

  從總體上看,成渝地區本地企業普遍實力偏弱,沒有本地成長起來的世界500強企業,較難形成龍頭帶動的鏈條、集羣效應。以四川為例,儘管電子信息產業規模已達萬億級,但四川納税前十名的企業尚無一個來自電子信息產業。重慶、成都均大力發展的數字經濟也同樣如此,大部分頭部資源集中在東部沿海地區,成渝本地企業普遍弱小,做大做強產業集羣存在困難。

  今年5月,國家層面出台了新時代西部大開發的最新政策,明確了7.5萬億元中央財政轉移支付將繼續加力往西部傾斜、西部鼓勵類企業15%所得税優惠政策繼續延長10年等頗具含金量的政策,但從記者獲悉的基層反映來看,這種普惠式政策難以集中力量推動成渝地區在西部率先突破。一些欠發達地區表示,西部的15%企業所得税優惠會被髮達地區通過各種形式給企業兑現,對沖掉西部的招商優惠政策。在此背景下,僅靠地方自身的招商引資往往力不從心。記者在一些市州調研發現,為引進大型項目,地方往往需要以土地入股、財政鉅額投入、國有平台公司高額負債等為代價,背上不小的發展包袱。

  西南財經大學西財智庫首席研究員湯繼強、重慶兩江新區產業促進局副局長向悦文等人認為,在追趕型發展道路上,西部仍需要政府有為之手的推動。歷史上成渝地區曾多次扮演戰略大後方的重要角色,也曾是“三線建設”核心地區,在當前複雜嚴峻的內外形勢下,國家層面可考慮在成渝地區投放更多重大戰略項目,佈局一批國家級實驗室、國家軍民融合戰略項目、區域醫療中心、區域教育中心、區域創新中心等。

  在此基礎上,地方層面也可採用“反彈琵琶”方式,利用重大戰略項目積累的技術能力、人力資本和產業鏈,向下一個資本密集度的台階發展符合當地比較優勢的產業,進而形成發展內生動力。例如改革開放以來,四川綿陽長虹電器利用當地“三線建設”時期積累的飛機發動機、軍用雷達等資本和技術,成為知名的電視機生產企業;重慶則利用軍工產業基礎,已成為我國最大的汽車、摩托車生產基地。

  在謀劃重大戰略項目佈局的同時,也要參考長三角、粵港澳、京津冀等城市羣,拓展成渝地區體制機制創新空間,為成渝地區雙城經濟圈建設提供製度保障。如創新財政税收制度,建立域內橫向、縱向財政轉移支付制度;創新績效考核制度,根據區域內不同地區的發展現狀、資源環境稟賦和發展潛力,構建基於不同功能區的績效考核制度;創新投融資體制,兩地共同建立發展基金,設立開發銀行,建立多元化可持續的融資保障機制等。

  彌補基礎設施短板

  在以交通為代表的基礎設施領域,成渝地區雙城經濟圈與長三角、粵港澳、京津冀三大經濟圈相比仍存在較大差距,是制約區域發展的短板之一。與長三角部分地區已實現高鐵公交化運行、半小時到達相比,成渝之間目前最快動車仍需1個半小時左右。

  此外,成渝地區“核心城市與次級中心城市一小時到達、城市羣內所有次級中心間兩小時到達”的目標還遠未能實現,川渝兩地內部各城市間的高效互聯互通網絡仍未形成,重慶、成都至部分次級城市的通勤時間甚至在三小時以上,阻礙着人流、物流、信息流的順暢流通。

  重慶萬州區發改委副主任冉仕偉、四川達州市交通局副局長劉巨明等基層幹部反映,儘管重慶、成都之間的高速鐵路、高速公路等主動脈已基本打通,但由於川渝兩地基礎設施建設歷史欠賬較多,加大基礎設施投資仍是當務之急。

  以重慶東北部中心城市萬州為例,甘肅、青海等西北地區大宗貨物如果能從萬州港經長江黃金水道出海,物流成本將比傳統的全程鐵路運輸明顯降低。從甘肅等西北地區到萬州原本有鐵路通達,但途中四川廣元到巴中的100多公里鐵路沒有進行電氣化改造,運輸不暢,已基本喪失客貨運功能,大量來自西北地區的貨物只能繞開萬州。因此,甘肅、青海等西北地區只能承受高昂物流成本,萬州港也長期“吃不飽”,年吞吐量長期保持在2500萬噸左右,與6500萬噸的最高承載量相距甚遠。

  “成渝地區交通基礎設施水平偏低,高昂的運輸成本抵消了部分產品的競爭優勢,制約了成渝地區參與國內國際大循環的廣度和深度。”國務院發展研究中心原副主任、研究員王一鳴説,以鐵路為例,目前成渝地區的鐵路密度低於全國平均水平,其中四川的鐵路密度甚至在全國處於倒數位置。

  “成渝地區的發展階段,決定了雙城經濟圈建設依然需要大量基礎設施投資。”四川瀘州市發改委副主任張毅賢等基層幹部建議,對成渝地區跨區域交通基礎設施予以統籌規劃協調,在項目上予以傾斜,以重慶、成都兩大綜合交通樞紐建設為核心,以高速鐵路、城際鐵路和高速公路為骨幹,依託綜合運輸大通道,加快實現各城市之間的互聯互通。

  除交通基礎設施外,多名基層幹部和專家建議,成渝地區還應加大中小城鎮的通信、網絡基礎設施投資,縮小中小城市與大城市之間的通訊差距,促進城市羣高度聯通社會的形成。“互聯網+”能夠改變內陸城市空間地理佈局,降低信息傳遞成本及交易費用,使城市間經濟合作更加高效,促進生產要素的自由流動和高效聚集。

  構建統籌協調機制

  儘管川渝已全面展開互動合作,但“冰凍三尺非一日之寒”,成都和重慶兩個恩怨糾纏的城市在經濟體量、核心競爭力方面與引領中國第四增長極的中心城市還有着不小差距,本身依然存在做大做強的壓力,而成渝之外的城市羣更處在“久旱盼甘霖”的發展飢渴階段。重慶、成都歷史上多年的“背向發展”,競爭大於合作,對要素的吸納能力遠大於溢出能力,“雙核獨大”致使成渝中間地帶呈現發展失衡的“中部塌陷”格局。橫向對比粵港澳大灣區的珠三角9市,除深圳、廣州2個2萬億級巨頭外,佛山和東莞也達到萬億左右,而成渝地區除“兩核”之外,尚無一座城市GDP超過3000億元。

  川渝兩地基層擔憂此次合作仍難以擺脱本位主義束縛,難以打破行政區劃限制,仍是“雷聲大雨點小”。這種擔憂緣於此前推進跨區域合作的經驗。如渝川陝毗鄰地市區自發建立陝甘川寧毗鄰地區經濟聯合會、重慶經濟協作區市長聯席會議等多項合作機制,因跨區域溝通障礙而收效甚微。如重慶經濟協作區市長聯席會議迄今已連續召開20多屆,每次會議均簽署推動區域合作協議,但合作協議多數落實效果不佳,如2014年重慶經濟協作區市長聯席會議《巴中宣言》提出建立川陝渝旅遊發展聯盟,至今仍未實現。

  多年來,成渝地區已承接不少戰略規劃或實施意見,但由於缺少推進落實的剛性制度安排,缺乏實施細則等,規劃落實情況未能達到基層預期。四川大學經濟學院教授黃勤認為,成渝地區實際已經形成“兩地三方”行政格局,受政績考核等因素影響,各地方政府立足本位,固守既得利益,缺乏系統思維、戰略觀念、開放意識和合作精神,核心城市“背向發展”、次級城市面臨“虹吸”、比較優勢發揮不足等有悖於經濟圈建設現象長期存在。具體而言,發展規劃實施或合作協議執行沒有明確責任主體,沒有統籌管理機構,缺乏必要的考核、監督與激勵機制,十餘年間從未對規劃實施和協議執行進行評估,更無違反規定問責追責,結果是協議落實不理想、規劃藍圖難實現。

  重慶大學經濟管理學院教授姚樹潔表示,目前儘管川渝已建立“四級合作機制”,但仍停留在地方層面,統籌力度仍顯欠缺。世界級城市羣在發展過程中,均得益於國家級跨區域協調機制推動。如英國曾創建“大倫敦議會”,專門負責大倫敦城市羣的管理與發展;日本東京建立首都建設委員會,負責城市羣發展的跨區域協調和規劃;我國長三角、粵港澳、京津冀等城市羣,也依託強有力的統籌協調機制推進建設。

  專家建議,對成渝地區雙城經濟圈進一步加強頂層設計,中央層面推動建立國家級統籌協調機制,如設立“成渝城市羣管理辦公室”,完善川渝之間協商利益表達、衝突協調機制,確保川渝合作打破行政區劃限制,擺脱本位主義束縛。

  而在地方層面,也需要以更大的勇氣、更高的站位推動改革。黃勤認為,成渝地區必須徹底打破固守自家“一畝三分地”思維定式,站在國家戰略實施、經濟圈整體發展高度,自覺把單個城市發展放在成渝地區雙城經濟圈發展大局中去謀劃和推進,以整體效應最大化實現自身價值提升。

  在此基礎上,構建考核督查機制,確保規劃落實。重慶榮昌區委書記曹清堯建議,在編製成渝地區雙城經濟圈建設相關規劃的基礎上,建立推進規劃落實的剛性制度安排,如制定執行層面的路線圖,按年度細化分解任務,推動相關部委和地方出台實施細則,並建立考核督查機制,確保規劃落地落實。同時,可對現行考核機制進行改革,比如將成渝合作或帶動周邊區域發展的政績納入考核機制,為成渝一體化發展設置導向明確的“指揮棒”。

  成渝地區非均衡發展很大程度上是行政性區域關係大於市場性區域關係的結果。值得注意的是,這一點已在兩地政界得到重視,開始探索“行政區劃與經濟適度分離”。

  成渝城市羣空間格局示意圖

  重慶榮昌區委書記曹清堯、四川資陽市副市長劉廷安等建議,地處成渝中間地帶的渝西、川東、川南地區系川渝毗鄰地區,總面積近4萬平方公里,區位優勢明顯、地勢相對平坦、勞動力資源豐富,且經濟發展水平較低,正是成渝地區發展的潛力所在。可在成渝中間地帶打造成渝一體化國家級經濟示範區,加速推進在經濟區和行政區適度分離、土地管理制度改革、新一輪全面創新改革試驗等方面取得突破,同時承載重慶、成都的勞動密集型產業轉移,也為重慶、成都發展數字經濟等追趕型、彎道超車型產業騰挪空間。

  川南重鎮瀘州市也與重慶永川簽訂協議,在毗鄰的700公里範圍內建設川渝融合發展示範區。張毅賢表示:以往跨省區合作之所以難成功,主要是行政化太嚴重。所以這次兩地合作打算“去行政化”:將示範區統一規劃為12個組團,一張藍圖,分頭實施,同步推進。最為核心的創新是,示範區投資運營的機構與政府基本脱離,比如有企業願意來做一個組團,那麼產業由企業來投,並帶動上下游配套;政府只管規劃、安全、環保和社會事務等底線,不再疊牀架屋,剩下的“一切交給市場”。

編輯: 韓夢霖
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